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《产业结构调整指导目录(2019年本)》解读

来源: 南通市行政审批局 发布时间:2019-11-11 字体:[ ]

近日,国家发展改革委修订发布了《产业结构调整指导目录(2019年本)》(以下简称《目录(2019年本)》),2020年1月1日起施行。《目录(2019年本)》在延续原有目录框架基础上,面向新时代的新要求,以深化供给侧结构性改革为主线,以支撑经济高质量发展为方向,注入了反映时代特色的新理念、新元素。

一、此次修订的背景

2005年,经国务院批准,国家发展改革委发布《产业结构调整指导目录(2005年本)》,2011年和2013年,分别进行了修订和修正。2013年修正以来,我国产业发展取得了历史性成就,规模不断扩大、结构持续优化、竞争力显著增强。在我国经济结构战略转型的时代背景下,《产业结构调整指导目录(2013年本)》已经无法适应我国新的经济形势、不能满足新的任务和要求,需要予以修订。

(一)适应我国经济结构战略转型的需求。市场经济条件下,只有产业结构与需求结构、要素结构协调适应,社会资本才能顺利循环周转,资源才能有效配置和利用,经济才能实现可持续发展。先行工业化国家发展经验表明,适时实现产业结构转型升级是保障经济不断迈向更高层级的重要支撑。而部分拉美国家多年发展教训亦证实,在迈向高收入国家的进程中,如果不能成功实现产业结构调整升级,可能导致经济长期徘徊不前,从而落入“中等收入陷阱”。当前,我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标承上启下的历史阶段,进入从上中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期,进入新阶段,引导产业结构调整升级,是畅通国民经济循环、激发经济发展动能、提升经济发展水平的内在要求。与此同时,作为后起追赶型发展中大国,我国工业化仍在路上,制造业在较长时期仍将是强国之基、立国之本,是驱动经济发展的主导力量,也是产业结构调整的重点领域。

(二)顺应科技革命和产业变革的新趋势。当前,世界范围新科技革命和产业变革正在孕育兴起,多领域新技术互相交叉融合,不仅将不断催生新产品、新业态、新模式,新兴产业将不断涌现,而且随着新技术广泛渗透,将深刻改变传统产业形态、分工和组织方式,产业和价值链竞争和分工格局面临重塑。近年来,世界诸多国家纷纷提出一系列未来产业战略导向,顺应产业变革和融合发展趋势。一方面,《目录(2019年本)》鼓励传统产业改造提升,注重鼓励运用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术改造传统产业,推广先进适用、绿色工艺技术,促进传统产业安全、绿色、集聚、高效发展和数字化、网络化、智能化升级。另一方面,《目录(2019年本)》注重培育壮大新兴产业,鼓励发展新技术、新产品、新业态。如在鼓励类中新增人工智能行业门类及相关条目。考虑到新兴产业发展存在未知和不确定性,《目录(2019年本)》体现了包容开放的导向,对鼓励类条目,结合实际区别对待,其中发展方向比较明确的领域,强化目标导向,尽可能明确指标参数,如对新能源汽车电池提出了能量密度、循环寿命等参数要求;而对于方向尚不明确的新产业新业态,则采取了“宜粗不宜细”的描述方式,仅作方向性描述,为创新发展留出足够空间。

(三)体现加快绿色安全发展的迫切要求。长期以来,我国产业结构表现了较为粗放的特征,高能耗、高污染和低端产业、产能比重较大,导致资源环境代价偏高,安全生产事故多发,可持续发展受到严峻挑战。近年来社会各界对生态环境、生产生活环境要求越来越高,“绿水青山就是金山银山”理念深入人心,传统发展路径难以为继,坚持走绿色安全发展之路、加快实现人与自然和谐是产业结构调整的必然选择和迫切任务。为此,一方面,《目录(2019年本)》坚持严格的安全、环保、能耗、质量等技术标准约束不动摇、不松劲、不开口子的政策导向,结合产业发展实际,落实有关法律法规和党中央、国务院部署,通过适度提高标准等方式,限制或淘汰不符合有关法律法规、准入条件和有关规定的工艺技术和产品,新增、修改限制类、淘汰类相关条目,并具体明确了指标、参数、工艺、品种,以便于贯彻实施和监督执法。同时,对现有条目不能完全覆盖,且不符合安全、环保、质量、能耗等法律法规标准的工艺、技术、产品、装备等,在限制类和淘汰类中分别设置了兜底条款。另一方面,《目录(2019年本)》注重鼓励发展绿色、安全生产技术、产品和工艺。在鼓励类目录中,新增涉及绿色发展的相关条目,涵盖环境保护与资源节约综合利用、水利、煤炭、电力、新能源、核能、钢铁、有色金属、建材、建筑、城镇基础设施等领域;新增涉及安全发展的相关条目,涵盖建筑、公路及道路运输(含城市客运)、公共安全与应急产品等领域。

(四)呼应人民群众追求美好生活的消费需求。近年来,随着城乡居民收入水平持续提高,消费需求潜力加快释放,需求结构不断升级,为产品和服务供给提出了更高要求,也提供了巨大市场。与此同时,随着居民消费领域不断拓宽,服务品种日益丰富,新业态、新模式竞相涌现,极大地拓展了产业发展广度和深度。面对人民群众日益增长的消费需求,对比之下,我国高端、优质、安全的产品和服务供给却相对不足,尤其是现代服务业发展相对滞后,供需结构性矛盾日益显现。鼓励相关产业发展,关系人民福祉增进,也为经济发展、就业扩大和民生改善提供有力支撑。为此,《目录(2019年本)》围绕加快发展现代服务业,提高服务效率和服务品质,构建服务产业新体系,重点推动新兴服务业规模化、规范化,助力公共服务领域补齐短板。

二、此次修订的意义

《目录(2019年本)》的修订和实施,旨在优化存量资源配置,扩大优质增量供给,促进我国产业迈向全球价值链中高端,推动经济高质量发展。

(一)提高有效供给,促进产业高质量发展。进入新时代,我国社会主要矛盾已经发生了转变,高质量发展就是要解决当前人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。产业高质量发展重点体现在提高产品服务质量、提升全球价值链地位。《目录(2019年本)》通过明确行业领域的鼓励类、限制类、淘汰类条目,指明了行业的转型升级方向,提高限制和淘汰标准,大力破除无效供给,为增加有效供给腾出空间,提高供给体系质量和效率。同时,《目录(2019年本)》把制造业高质量发展放到更加突出的位置,一方面促进加快传统产业的升级改造,另一方面加大力度培育发展新兴产业,对新能源汽车电池提出了能量密度、循环寿命等参数要求,为新兴产业培育指明了方向,引导新兴产业快速发展。

(二)促进形成强大国内市场,稳定市场预期。《目录(2019年本)》的发布和实施,有利于促进形成强大的国内市场。一是推进实施乡村振兴战略,重点是加强农业农村基础设施建设、改善农村人居环境、促进农村一二三产业融合发展;二是加快发展现代服务业,重点是提高服务效率和服务品质,构建服务产业新体系,推动教育、文化、卫生、体育等公共服务领域补短板;三是积极培育消费新增长点,以汽车、家电、消费电子产品为重点,完善使用环境,畅通循环利用,促进更新消费。《目录(2019年本)》紧扣高质量发展要求,尊重和发挥市场配置资源的决定性作用,鼓励条件突出先进,限制、淘汰标准体现适度严格,提升规范化、法治化水平和可操作性,从可预期性方面增强了市场信心,促进形成巨大的国内需求,更好地引导社会投资方向,推动经济和产业高质量发展。

(三)顺应新时代要求,更好地发挥政策功能和引导作用。《目录(2019年本)》在修订过程中与相关领域其他目录进行了协调对接,加强了政策协同,有利于形成政策合力,增强政策引导作用。《目录(2019年本)》作为综合性产业政策,成为其他相关领域目录制定的重要来源,《市场准入负面清单》直接引用最新版《目录》的限制类和淘汰类,《西部地区鼓励类产业目录》直接引用最新版《目录》的鼓励类。政策的不断优化和持续实施是政策功能效果发挥的动力之源,自《目录(2005年本)》发布实施以来,国家发展改革委分别于2011年和2013年对《目录》进行了修订和修正,延续了对鼓励类、限制类、淘汰类项目进行分类指导的结构,适应当前新形势、新任务、新要求进行调整修订,《目录》自2005年发布实施以来,政策实施效果显著,对加强和改善宏观调控,引导社会投资方向,指导政府管理投资项目,促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。

三、此次修订的内容和重点

《目录(2019年本)》延续原有目录框架,仍然由鼓励、限制和淘汰三类组成,共涉及48个行业,总数为1477条,其中鼓励类821条,限制类215条,淘汰类441条。

从行业看,鼓励类新增“人力资源与人力资本服务业”、“人工智能”、“养老与托育服务”、“家政”等4个行业,将上一版“教育、文化、卫生、体育服务业”拆分并分别独立设置,限制类删除“消防”行业,淘汰类新增“采矿”行业的相关条目

从条目数量看,与《目录(2011年本)》相比较总条目增加69条,其中鼓励类总共增加60条,限制类减少8条、淘汰类增加17条。鼓励类增加的条目主要有:人力资源与人力资本服务业”7条,人工智能”15条、新增养老与托育服务”17条,家政”6条。限制类减少条目主要为消防行业;淘汰类增加条目主要为采矿相关行业。

从修订面看,修订(包括新增、修改、删除)822条,修订面超过50%本次修订的重点:一是推动制造业高质量发展。《目录(2019年本)》制造业相关的条目共900多条,占总条目数的60%以上。二是加快发展现代服务业。鼓励类新增人力资源与人力资本服务业养老与托育服务家政都是服务行业。三是大力破除无效供给。适度提高限制和淘汰标准,新增或修改限制类、淘汰类条目近100条。同时,对现有条目不能完全覆盖,且不符合法律法规和行业标准的,在限制类和淘汰类中分别设置了兜底条款。四是提升科学性、规范化水平。对限制类、淘汰类条目,明确品种和参数,对鼓励类条目,发展方向比较明确的领域,尽可能明确指标参数,例如对新能源汽车电池提出了能量密度、循环寿命等参数要求,突出可操作性;方向尚不明确的新产业新业态,则宜粗不宜细,仅作方向性描述。

《目录(2019年本)》的修订和实施,将有利于政府加强和改善宏观调控,引导社会投资方向;有利于顺应新兴产业发展,变革传统产业;有利于优化存量资源配置,扩大优质增量供给;有利于促进我国产业迈向全球价值链中高端;在促进产业结构调整和优化升级中发挥重要作用,为实现两个一百年奋斗目标,具有推动作用。